經觀頭條 | 喚醒沉睡的“小金庫” 一萬億公共維修基金如何為民所用

陳月芹2020-11-06 21:45

經濟觀察報 記者 陳月芹 2020年10月中旬開始,國務院在北京、湖北等14個省市開展第七次大督查,其中,住房公共維修基金(下稱“公維基金”)的歸集、使用是督查的一項重要內容。

國務院第九督查組在湖北發現,9家開發商代收的5062萬元住宅維修資金未及時上交專戶,4家開發商或物業挪用住宅維修資金1184萬元。此外,經濟觀察報獨家獲悉,針對專項審計發現的線索,近期北京市住建委聯合住房公積金管理中心開展的公維基金專項執法行動發現,全市6個小區公維基金未及時上交專戶,目前已追繳回約2.6億元。

和督查、審計中發現的問題相比,更普遍的矛盾在于,隨著越來越多的城市進入住房存量階段,房屋改造的需求直線上升。國務院參事仇保興曾指出,今年各地計劃改造城鎮老舊小區3.9萬個,比去年增加一倍。然而,在實際支取過程中,公維基金存在使用難、收益低等問題,很多房屋因此處于應修未修狀態。

在今年的中央經濟工作會議上,“加強城市更新改造和存量住房建設,做好城市舊住宅區改造工作”被列為2020年的重點任務。

1998年,建設部、財政部聯合發布了《住宅共用部位、共用設施設備維修基金管理辦法》,開啟了房屋公維基金時代。基金設立的初衷是給物業更新和維修提供資金保障,被稱為房子的“養老金”。2007年后,繳納公維基金成為辦理房產證的必要條件,一般存入各地房管部門開設的專戶代管。

像北京、深圳這樣的城市,公維基金的體量以百億元計算。來自權威部門的數據顯示,全國基金總額結余超過1萬億元。

公維基金四大難關

每到夏天,家住頂樓的萬雙就很害怕北京的雨季,天花板和窗外能同時“下雨”,掉落的墻灰四濺,僅靠每年刷一層膩子應急。現在,她又開始為冬天提心吊膽——樓棟東側的外墻已脫落出一大片,大風一刮,如果瓷磚從十幾米高空砸下去,后果不堪設想。

更現實的問題是,不斷變得斑駁的外墻,也讓萬雙的房子與對面小區價差越來越大。

“不能任由小區繼續破下去了!”

為了申請動用小區公維基金,萬雙挨家挨戶給鄰居說明,希望能征得大家的同意。但頂樓房子漏水,一樓的業主常以工作忙推脫;東邊的外墻墻皮脫落,西側單元的部分業主覺得暫時不需要修,畢竟這筆錢,用一點、少一點。有人回應她說,如果公維基金用完,突發電梯損壞、管道維修更緊要的工程,讓全體業主續籌更麻煩。

在北京有十余年物管經驗的物業公司總經理蔣顯,看過太多小區居民支取公維基金難的案例,以他的總結,萬雙碰到的問題,只是難題的開始。要順利支取這筆錢,至少要過四道難關:

第一關是獲得業主共識:按照2007年建設部、財政部頒布的《住宅專項維修資金管理辦法》(下稱“165號令”),要使用住宅專項維修資金,需經過占建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上(即雙三分之二)的業主表決同意。

如果小區從未成立業委會或業主大會,組織籌建順利也需要持續數月。而業委會組不起來或名存實亡,是中國絕大多數小區的現狀。

如果爭取到了大多數業主的同意,就來到了第二道難關跟前:申請資金使用的環節多、流程長。經過30天公示后,業委會或物業企業再向房管部門發起使用公維基金的申請備案,還需經過居委會、審計部門等審核,全程包含備案、預算審價、現場查勘、決策公示等環節,才可以撥付部分維修資金。維修結束后,監管部門還需要察看驗收、上報費用明細、審定蓋章認可等,最后撥付剩余款項給維修單位。

今年6月,廣州市政協常委曹志偉在《關于改革物業專項維修資金管理制度,助力“老”物業煥發新活力的建議》提案中披露,按照正常情況,僅公示至少需要54天,實操中部門的審批時間至少需要100天。“總體沒有6至8個月拿不下來。”

第三道難關是,如何讓小區居民相信維修工程的貨真價實。南方一城市住建局物業處處長透露,許多業主提到“過度維修”,懷疑物業公司或維修單位虛報費用,例如維修電梯這類特種設備,更換某個零件、修理維護的費用難有統一標準。

第四“難”,普遍存在于建成于1998年以前的公房、房改房老舊小區。其難點在于:公維基金繳不齊、沒有分戶以及賬目混亂。

近年,北京一批超過3000萬平方米的非經營性資產小區被剝離出來,統一由首開集團進行管理。經過梳理,3000萬平方米的非經小區的公維基金總額約為6億元,其中近4億元尚未移交,已接收到的2億元中,至今連一筆都沒有成功支取使用過。

首開集團旗下物業公司一位負責人介紹,由于1998年以前的公房、房改房并未強制收取公維基金,部分小區或樓棟缺失,繳存不足可能導致公維基金被封存;此外,此前的產權單位將公維基金與購房款一并存入賬戶里,并未分賬,或未分攤到每幢、每戶,導致現階段維修需要動用資金時,需要全體業主“雙三分之二”表決同意。

“這對長期無業委會、無物業管理的老舊小區難上加難,而這類小區恰恰是最著急需要中修、大修的房子。”上述首開旗下物業公司負責人說。

北京大學政府管理學院教授蕭鳴政認為,公維基金使用管理辦法看似簡單,實際操作中的普通老百姓尤其是老舊小區的居民奔波于“跑章”、審批簽字等環節難度很大。他提出,住宅專項維修基金管理問題改革的重點是轉變政府職能,創造便利業主使用這筆錢的機制。

沉睡的“小金庫”

支取的數道難關,使得國內多數城市的維修基金一直沉睡。

北京住建部門相關負責人介紹,北京早在1992年便開始歸集售后公房、房改房的維修資金,1999年開始將所有商品房納入,并于2009年修訂出臺《北京市住宅專項維修資金管理辦法》。如今近20年過去,截至9月底,北京市共歸集商品房公維資金517.9億元,共使用了 60.03億元,使用率約為11.6%。售后公房、房改房的維修資金則分開列支。

成都住建局一位官員給經濟觀察報記者算了一筆賬:當地2004年推行公維基金制度以來,截至2020年9月底,全市公維基金結余超過300億元。從使用情況看,大致可分為3個階段:一是前期2004年至2010年,由于新房不需要大型維修,每年平均使用不超過5000萬元;隨著房齡老化,2011年至2014年,每年使用約7000萬元-8000萬元;從2015年開始至今,使用量逐年增加,每年約為1億元。據此估算,成都公維基金使用率不超過4%。

根據廣州市政協常委曹志偉的數據,廣州市截至2019年底賬戶結余約280億元,從2015年至今共支出2.86億元,5年間公維基金使用量僅占總額的1%。

截至10月底,重慶的公維基金結余超過500億元,2017年-2019年三年間共使用10.17億元,約占總額的2%。

與北京等多數城市僅在購房時繳納不同,深圳市分首期和日常兩部分收取物業專項維修資金,業主需在每月物業費中繳納日常維修金,由物業公司代繳。

深圳住建局披露的數據顯示,截至11月5日,深圳歸集公維基金總金額約211億元,其中,首期維修金為180億元,日常維修金31億元,使用劃撥了10.78億元,使用率約為5%.

為什么將公維基金稱之為“沉睡的資金”?一位重慶住建系統物業處負責人解釋,近年來重慶市支取的金額非常小,并不是監管部門不愿意劃撥,而是與城市建設進程起步較晚有關。而房子的維修資金需要大量使用時,基本在房子入住15年以后,因此前20年,公維基金一直在銀行里“沉睡”。

萬億級別的資金長期被閑置,在某種程度是一種資源浪費。根據規定,在保證住宅維修資金正常使用的前提下,可以將住宅維修資金用于銀行定期存款和購買國債,以保值增值,但不可用于炒股、國債逆回購、委托理財業務等。

上述住建系統負責人均表示,其所在城市從未將公維基金用于購買國債,主要原因是近年來國債收益率與銀行定期存款差別不大。

“國債不是不能買,是買不到。”一位研究全國公維基金政策的人士說,因為國債本身發行的規模很小,一年期可能僅幾千億,因此國債很搶手,也是各大銀行的重要賣點,銀行傾向于切割給每個小客戶、個人投資者購買,十幾年來沒有一個城市成功用公維基金買到國債。

數額巨大的公維基金,各地又如何篩選存儲銀行?

經濟觀察報記者了解,北京市住房資金中心代管的公維資金主要存放在光大銀行,為了保障資金安全,每一筆資金列支都受到政府相關部門的監管。光大銀行已有較成熟的系統,可方便業主隨時查詢。上海市這筆錢,則在中國建設銀行和上海銀行。

上述南方一城市的住建局官員告訴經濟觀察報,其所在城市并未成立市級公維基金監管中心,“市里不直接這筆錢”,僅負責制定政策,各個區縣可通過招投標選擇2-3家商業銀行,自行決定資金的收繳、存放、提取使用。

2019年國家審計署對該市公維基金開展專項審計時,發現多個區縣私自增加了分開存放的商業銀行數量,最多的一個區將近50億元的公維基金存放在12家銀行。

“公維基金是一筆沉睡的資金,放在監管部門的系統里,我們只能給‘看’著,沒什么用處。但對于銀行而言,那就是個香餑餑。”這位南方城市住建局官員進一步說明,盡管銀行不能將這筆基金用于購買理財產品,但每個區縣數十億的穩定資金,且不經常提取,增加了銀行的存款。相應地,銀行會放寬對應區縣的貸款要求。”該人士透露,這一做法被審計部門發現并責令整改,市級監管部門已要求各區縣回收、轉存。

包括北京、深圳、重慶、成都、廣州等多個城市均選擇組合存款的方式。以重慶為例,假設某個區估算第二年預計使用3000萬元,這部分就作為活期存款存儲,利率較低,但方便隨時提取;剩余大部分存三年、五年定期或大額存單,每年收益率能超過4%。

來自廣州住建局的數據顯示,2017-2019年廣州市公維基金的全年收益分別為3.23億元、3.9億元、11.94億元,收益率分別為1.59%、1.71%以及4.76%。

業委會自管案例

多位住建系統公維基金負責人坦言,監管部門的確設置了很多提取的門檻,目的是為了“看好這筆錢”。但站在業主的角度,這些門檻阻礙了房子的修葺,需要得到改變。

11月3日,深圳市發布《深圳市物業專項維修資金管理規定》,提出遇到天臺或外墻嚴重滲漏,電梯沖頂或蹲底(墜落)、消防、用水用電等突發重大安全隱患時,物業應緊急處置,事后告知業委會進行確認,即可支取應急維修資金,而不需要經過“雙三分二”業主表決同意等流程。北京、重慶、成都等全國大部分城市均增設了使用維修基金的應急通道。

全國范圍內,維修資金的管理模式主要有政府代管和業主大會/業委會自管兩種。但絕大多數城市仍然由政府負責維修資金的籌集、日常監管和使用審核工作。

根據此前政策,在滿足已成立業主委員會、并且在數據共享銀行設立日常維修金子賬戶兩個條件下,業主大會擁有自行管理公維基金的權利。

北京萬科星園小區是北京市首批由業委會自管公維基金的小區。2004年,萬科星園成立業委會,并于2007年12月將公維基金統一劃轉到業委會在光大銀行設立的專用賬戶。

萬科星園業委會負責公維基金劃撥和管理的王煦向記者展示了小區公維基金賬本:自2007年以來,減去13年來的修修補補,賬戶余額仍逐年增長,從起初的3000余萬元增長至現在結余超過5000萬元,期間維修項目使用的都是基金的利息盈余。

每年年初,萬科物業制定申請公維基金進行大修的方案,上報業委會報備,業委會決定資金預留和存儲排布。實際上,自管小區使用公維基金的流程和政府代管一致,均需要向房管部門報備、第三方鑒定等,但享有最終劃撥權和決定資金用于保值增值的權利。

“由業主決定自己的錢怎么用、怎么得到更高的收益。”王煦解釋,為保證各項決策出于公心,選舉業委會成員時也會優先有責任心且具備一定專業知識的業主,或在業主中聘請工程維修、會計審計、金融理財方面的業主作咨詢顧問。

早期,萬科星園業委會僅將這筆錢簡單分成3個月、1年、3年、5年等定期存款。近幾年,有業主向業委會反映,可與光大銀行商談大額存單的利息,最后成功將2個多點的利息抬到3.3%-3.5%。“因為光大銀行知道我們大概率不會轉存其他銀行,提息力度有限,但每年算下來也多出幾十萬元,多一筆算一筆,都是小區的收益。”王煦說。

據了解,截至今年9月份,北京市共有約30億元公維資金劃轉到小區業委會賬戶自管,共涉及12家商業銀行,占全市公維基金總額的4%。

據重慶住建系統物業處負責人介紹,重慶全市由業委會自管公維基金的只有幾千萬元,自管比例低于0.1%。相比之下,武漢、上海成立業委會的比例要高得多,上海自管公維基金的比例超過9成。“每個城市因地制宜,并不是自管或政府代管就一定更好。”上述重慶物業人士認為,業主自管公維基金需要天時地利人和,“人和”是首要條件,即業委會組織素質、全體業主的支持配合程度,制定自管公約。目前,重慶市小區成立業委會的比例不足3成,因此大規模自管條件尚不成熟。

北大學教授蕭鳴政指出,建設主管部門和財政部門擁有代管權的同時,并未明確其對維修資金保值的義務。“既然是基金,就要去運作,不應讓它貶值,”他建議監管部門可將小區至少50%的公維基金交由業委會管理,通過組合定期存款等方式自負盈虧,檢驗業委會有能力自管后,則將剩余一半撥付。

各地探索

除了上述北京、襄陽,全國多個城市均出現過開發商或物業企業延期未交、挪用首期公維基金等情況。

為何會發生維修資金被違規挪用的情況?前述南方城市住建局官員分析,現行的“165號文”等文件并未明確禁止開發商或物業公司代收維修資金,實際操作中,大多數居民為了方便,會委托代繳,公維基金管理中心還是照常辦理。

在追繳執法過程中,上述住建局官員發現有兩種情況涉嫌挪用公維基金。一類是業主委托開發企業代繳,但部分開發商出現破產、卷款跑路等問題,一個大型小區公維基金就能達到數千萬乃至上億元;第二類是開發商挪用、緩交。“部分開發商為了爭取公維基金用于高周轉,在建設完工、樓房竣工驗收后,先辦理整個小區的房屋所有權證,即‘大產權證’。隨后,開發商向業主代收公維基金,并不直接給公積金管理中心撥款,而是延緩3個月甚至1年,爭取資金使用時間。”

“2007年‘165號文’要求業主繳納公維基金,才能辦理房產證,但實際落地并不理想。在住建部與自然資源部機構改革前,不管開發商什么時候繳公維基金,只要想辦房產證就一定得繳到房管局。”前述南方城市住建局官員坦言,現在不動產登記劃歸自然資源局管理,自然資源局認為辦理產權證的文件里并未要求“已繳納公維基金”證明,因此辦理不動產權證時,不能強制施行。

自然資源部在2018年取消辦理不動產權證時,必須審核業主已足額繳納公維基金等規定。一位研究、制定全國公維基金政策的人士特別提醒,“這是一個巨大的隱患。任何一位業主漏交,就不能啟用公維基金去維修。”

續籌也是公維基金待解難題:當賬戶余額低于首期基金的30%后,需經當地房地產房管部門或業委會研究決定,按業主占有的住宅建筑面積比例向業主續籌。

“但目前全國對續籌公維基金沒有強制性手段。”上述政策人士直言,業主對提前續籌的重要性不夠了解,全國續籌比例也較低,等到房屋損壞真正影響到業主時,再去啟動整棟樓的業主來掏錢就很困難了。”

經濟觀察報記者獲悉,今年以來,住建部正研究籌集多方意見,為房子“養老”支招。一位部級官員曾提出,探索城市政府提取一定比例的土地出讓金,為房屋維修提供長期資金保障。目前這一設想仍處在探討階段。

今年5月正式頒布的《民法典》提及,“使用建筑物及其附屬設施的維修資金,應當由專有部分面積占比三分之二以上的業主且人數占比三分之二以上的業主參與表決,經參與表決,專有部分面積過半數的業主且參與表決人數過半數的業主同意。”換言之,未來僅需要1/3業主表決同意即可使用公維基金。

(蔣顯、萬雙、王煦為化名)

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