民眾福利與政府角色——有關美國社會的經濟學話題

任賾2020-11-05 18:06

(圖源:東方IC)

任賾/文

這篇文章起源于去診所理療的經歷。診所的業主兼主治醫師頗有名望,為我制定的醫療項目包括用核磁共振、紅外線、電脈沖、超聲波等一堆設備來處置我從頭到腳的身體,一共24次。一開始去,實際操作設備的是一位雇員醫師和護士助手,主治醫師只來打個招呼。后來因為疫情影響中斷了一段時間療程。等我再去時,那位雇員醫生不見了。可能和許多小企業一樣,診所由于疫期業務下降而進行了裁員。主治醫師親自做理療,我立刻就感受到了兩個醫師的區別:雇員醫師認真地完成理療過程,但從來不多問、多做任何事;主治醫師使用同樣的設備,上了程序,很快就察覺身體這部位那部位有僵、硬等異狀,問我是否有不適之感,并對那些區域做加壓、加熱處置。按診所墻上掛的醫生執照,那位雇員醫師有合格的學歷、訓練,也工作多年了。區別在于,在工作中,雇員醫師走程序,主治醫師治病人。

雖然這大概是司空見慣的現象,我還是很感慨。這涉及經濟學、管理學中的一個基本問題:雇主如何激發雇員努力工作?由此聯想到一些經濟學理論和更廣泛的社會問題。本文從效率工資談起,討論最低工資、普遍基本收入,到身份認同、大小政府之辯。思路主線是民眾福利與政府的角色與政策。相信這些話題具有長期意義,因此把一些有關資料、觀點寫成文,希望可供參考。

效率工資

經濟學研究講究均衡。分析勞動市場的標準模式是:勞動供求達到均衡時,就產生市面流行的均衡工資,按照均衡工資,雇主可以雇得所有需要的員工,求職者也都能如愿就業。從雇主角度看,這種均衡態并非完美。雇員可以輕易跳槽(只要接受均衡工資總能到別處就業),這會打斷正常作業、增加招聘員工的成本。即使雇員不跳槽,雇主在許多場合也無法有效測度雇員表現、督促他們提高工作質量。雇員的努力程度常常是,如俗話所說,“對得起工資就行了”。

根據實證資料和理論推演,經濟學家概括出“效率工資”的理論。要點是:雇主提供高于均衡工資水平的工資,常常還加上一些福利條件,稱作效率工資。效率工資會產生有利的后果,諸如使雇員珍惜目前的崗位(企業忠誠),比在均衡工資下更努力工作(效率激勵),等等。有許多經驗研究支持這個理論,不少企業確實提供效率工資。

舉一個日常可見的實例:零售連鎖巨頭沃爾瑪(Walmart)和好市多(Costco)的對比。沃爾瑪實行低工資,被批判為“血汗工廠”;好市多則以工資、福利方面的優厚著名。在沃爾瑪店里,常常可以看到面對付款長隊,雇員慢條斯理、無動于衷。而在好市多店里,常見的景象是雇員手腳麻利、態度友好。

“效率工資”本身并不是解決雇員激勵的管理問題的理論,而是描述市場中企業行為的經濟理論,但它顯示了有助于解決管理問題的一種方案。采用效率工資,可以導致雇主、雇員雙贏局面。這值得政府提倡,不動用行政手段而利用市場機制促進民眾福利、企業效率。

“效率工資”也會引發一個涉及經濟學理論的全局問題:“非自愿失業”。在均衡工資下,求職者都可以如愿就業,因此不存在“非自愿失業”。在市場流行“效率工資”(它高于導致均衡態的工資)的情況下,就會存在“非自愿失業”現象。這對經濟的全面均衡產生影響,是顯示市場自動調節優越性的一般均衡理論要面對的一個難點。對這個理論問題此處不多說。

最低工資

與效率工資對應的、另外一個側面的問題是最低工資。在一些經濟部門,存在著低于生存水平的工資率——雇員即使全年全時工作,所得仍然不足養家糊口,陷入政府確定的貧困線之下。這多半與市場結構有關,雇主強勢,雇員弱勢。求職者、受雇者常常本來就是低收入、低技能的人群,甚至是打黑工的無就業身份者。

如果忽略非法移民問題而只考察合法工作的人,政府是否應當關切、幫助這些辛苦做工而貧困的人?(據報道,其中有些人要打不止一份工來養家糊口)換一個角度問,經濟問題是否應該都留給市場機制解決?如果認為政府需要有作為,政府是否應該以最低工資法規來解決問題?對此,美國社會長期有爭議,以下是焦點問題。

爭議點1:政府是否有權規定工資水平?

1935年最高法院曾經宣判《紐約州婦女最低工資法》因違反經過正當法律程序確定的契約自由而違憲。后來形勢逆轉,現在聯邦有最低工資法,目前是每小時7.25美元(自2009年以來維持不變)。

爭議點2:政府規定的最低工資是否會造成失業,反而損害雇員利益和經濟發展?

對此,強調自由市場優越性、反對政府干預市場運作的經濟學派堅持認為最低工資法規有這樣的負作用。但目前廣泛認可的實證研究表明,情況并非如此,最著名的是經濟學家克儒格(Krueger)和卡德(Card)1990年代初的一項研究。經濟研究中一般無法做可控實驗,他們開創性地研究了一個所謂“自然實驗”:新澤西州卡姆登市與賓州費城隔河相望,新澤西州提高了最低工資,賓州則維持原狀。他們對兩地的對比研究,運用詳細的數據和嚴謹的分析,沒有發現最低工資提高對就業有任何負面影響。學界最初異議四起,批評者攻擊他們的研究動機、數據來源和分析可靠性,但最后不得不承認兩人的研究結果成立。這項研究改變了經濟學科和公共政策在最低工資領域的成見,后來還有許多研究支持了他們的結論。

爭議點3:目前是否應該提高最低工資,提高到什么水平?

在這次大選中,拜登主張把最低工資提高到每小時15美元。特朗普的說法不確定。在和拜登第二次辯論時,特朗普說此事應當由各州處理。在《60分鐘》節目答問時,在主播追問下,特朗普說:“我將在一定程度上考慮它”,但如果他覺得這會損害小企業,他就會說“不”。最近的民調顯示,至少60%美國人支持提高最低工資并向低收入工作者提供稅收豁免。

順便指出,美國各州的最低工資有很大差距。舉以上兩個相鄰的州為例。賓州追隨聯邦在2009年把最低工資定為7.25美元,迄今未變。新澤西在2013年公投通過修改州憲法,把最低工資提高了一美元,從7.25美元到8.25美元,以后又幾次提高,2015年8.38美元,2019年10美元,2020年11美元。

現在看來,提高聯邦最低工資大概率會發生。這將有助于改善美國最近一些年來收入不均程度持續提高、低工資民眾的收入滯后于總體經濟增長的現象。

普遍基本收入

與最低工資相聯系的一個話題是政府為所有人提供有保障的收入。這個主張有不同的名稱,普遍基本收入(universal basic Income),無條件基本收入(unconditional basic Income),等等。今年大選中,民主黨的初選競爭者楊安澤提出這樣的主張:每月給每個18至64歲的美國人發放1000美元,不附帶任何條件。

許多信奉小政府主張的人會以為普遍基本收入是左翼大政府信徒的主張,那是誤解。二十世紀最有影響的、被認為是“保守主義”的經濟學大師弗里德曼和哈耶克都認為,某種形式的保障收入是政府減輕貧困的最佳途徑。

哈耶克在1944年的名著《通向奴役之路》就提出社會提供維持生計最低需要的保障,1973年在《法律、立法與自由》(Law,Legislation and Liberty)中,又強調它是給予每個人經濟自由的一種方式:“給每個人提供一定的最低收入保障,或者是當人們無法供養自己時給予人們支持的底線保障:這似乎不僅是對所有人的共同風險完全合法的保護,也是一個偉大社會的必要組成部分”。

實際上,弗里德曼、哈耶克都曾經明確否認他們的自由主義是“保守主義”的,理由是,自由主義自誕生起就是一種具有革命性的學說(迄今仍然被許多專制主義者視作洪水猛獸)。自由主義強調漸進演化的社會進步路徑的優越性,但并不一般地否定革命。美國本身誕生于獨立戰爭,也就是美國人引以為傲的“美國革命”。美國是在持續不斷的政體實驗、科技進步、市場創新、觀念提升的過程中成長起來的。弗里德曼曾經提出不少創新的而不是保守的政策建議,下面就要提到其中一項。

2016年瑞士舉行了一項全民公決,提案是:每月向每個成年人支付2500瑞士法郎(約合2418美元),并向兒童支付該金額的四分之一。提案被否決。在此之前多年以來,挪威、瑞典、英國、加拿大及許多發達國家都進行過有關實驗,甚至在美國,1960年代末,尼克松總統也進行了一次成功的實驗。尼克松曾認為這是改革社會福利的有效途徑。該政策的全面推行在右翼全面反彈后被擱置。2008年大危機以后,在歐美國家,這個主張的聲勢上漲。

對普遍基本收入的主張,遵循自由主義的原則,當以開明開放的態度予以審視,不宜持保守立場徑直否定。我認同哈耶克“給每個人提供一定的最低收入保障”的原則,但不贊成普遍給每人發錢的方案。它存在一些基本缺陷。給不需要補助的富人發錢是浪費資源,無條件發錢對某些人會減少工作激勵。更重要的是,已經有更好的方案來解決扶貧問題,那就是“負所得稅”。

“負所得稅” 的構想來自弗里德曼。具體形式是:政府對于低收入者,按照其實際收入與維持一定生活水平需要的差額,運用稅收形式,給予補貼(“負所得稅”),使其個人可支配收入=個人實際收入+負所得稅。這里有一個前提,補貼對象需要有工作所得(earned income)。美國已多年實行為中低收入工作者提供這種性質的補貼,稱作“Earned Income Tax Credit”(EITC,國稅局網站譯作“低收入家庭福利優惠”)。這個領域的專家認為,它是效果最好的扶貧舉措,既幫助低收入者,又保持工作激勵。

就理論方案而言,和“普遍基本收入”相連接,按照“負所得稅”思路,可以把實行補貼的所得水平確定為政府已定的貧困線,或其他適當的基本收入標準。對喪失勞動能力、不能工作者或其他需要特別幫助者,由社會保障系統另行處理。

身份認同

對瑞士人民公投否決普遍基本收入提案,我很贊賞。我也很欽佩瑞典、挪威等北歐國家人民。那里長期實行全面普及的福利制度,從統計資料看,并沒有對人民努力工作、企業競爭效率產生多少負面影響。這些國家在經濟富裕、社會公正、自由民主等重要領域的評價指標也都位居世界前列。這些國家有共同的特點:人口少,同質(homogeneous),高素養。那里通行一種與價值觀聯系的身份認同:我們努力工作,我們互相關心,促進個人、家庭、社區、社會的繁榮和普遍的福祉。考慮“普遍基本收入”或其他福利政策時,要注意到身份認同(Identity)這個因素。

需要澄清,這里說的身份認同不是一個基于種族的概念。身份認同與人們的族裔、社群、地域、歷史、觀念等多種因素聯系,用一個大詞來說,身份認同是一種社會建構。

經濟分析有一個基本假定,每個人理性地尋求利益極大化。身份認同則依賴于個人理性之外的許多因素。阿克洛夫(諾貝爾經濟學獎得主)與克蘭頓合著了一本開創性著作《身份經濟學》(Akerlof and Kranton,Identity Economics),把身份認同概念引進經濟分析理論框架。書中分析了身份認同如何在種族歧視、就業、貧困等重要領域影響人們的決策。身份是可以選擇的,選定的身份聯系到一定范式和得失考量,導致不同的行為。因此,身份認同會影響政府福利政策實施的成敗。下面考察一個例子——

經濟學、社會學等多學科研究識別出一個特定的群體,他們是美國黑人奴隸的后代,具有一種特定的身份認同。他們不同于白人,不同于其他非黑人的少數族裔(西語裔、亞裔等),也不同于后來移民美國、祖先沒有當過奴隸的黑人(例如海地移民)。

這些黑奴后裔的身份認同的核心是區別“我們”和“他們”,包括這樣一些要素:

(1)“我們”祖先被運來販賣為奴。“他們”白人是統治社會的“內部人”(insiders),“我們”是“外部人”(outsiders)。

(2)“我們”在上學、就業時曾受“他們”歧視。“我們”牢記在心。

(3)在“我們”與“他們”之間,我要維護“尊嚴”。要是屈從白人,有失身份。要是取悅白人,則為人不齒。

關于第二點,黑人現在感受到的歧視,可以做細致一些的解析。學者們概括出歧視的兩個來源。

其一,個人偏好或品味(individual preferences or tastes)。在經濟分析框架中,基本設定是,人們做選擇決策時以此為基礎。經濟學家貝克(Becker,諾貝爾經濟學獎得主)提出,種族歧視現象來源于此,例如,白人雇主“不喜歡”雇用黑人,白人工人“不喜歡”和黑人一起工作。偏好品味來自“天性”,政府廢除種族歧視法規并不能改變這種偏好品味。而且,各個族裔中都普遍存在基于偏好品味而看不慣“非我族類”的現象。

其二,統計證據。這是經濟學家用以解釋經濟社會現象的基本工具。經濟學家阿羅(Arrow,也是諾貝爾經濟學獎得主)提出,統計數據是種族歧視的一個來源。雇主并非出于個人偏好或品味而歧視黑人,而是根據統計資料認為,平均而言,黑人有技能低、不守規矩等特點。統計可能被不當應用,但數據來自現實。

美國自1960年代民權運動以來,在政府法規方面的種族歧視已經基本消除,這是偉大的進步。但隱形歧視的存在,比如黑人要搬入白人社區有困難,黑人申請銀行貸款時發現銀行有不利于他們的內部規定,黑人駕車時更多地被警察攔下,等等,也是事實。這些現象可以用上述偏好品味(白人居民不喜歡與“他們”黑人為鄰)和統計數據(統計顯示黑人壞賬率高,犯罪率高)兩方面因素來說明。

問題在于,這些黑奴后裔的這種身份認同,會導致在外人(白人、亞裔、其他黑人等等)看來,是自暴自棄、不合理性的一些行為。他們會選擇不為白人“他們”工作,在職場表現不佳,如果與雇主吵架被開除,還會得到街頭哥們兒的認同。面臨選擇時,他們常常寧愿當白人主流社會的“外部人”,而拒絕加入做“內部人”。這種身份認同惡化了黑奴后裔群體的失業、貧困、吸毒等問題。

對這種身份認同的認識,是概括了許多經濟學家、社會學家認真研究的成果。它顯示這個群體的行為有深層原因。政府試圖解決貧困、失業、犯罪等社會問題時,顯然需要理解這樣的原因,對癥下藥,避免做無用功。

以更廣的視角看身份認同,可以指出,1960年代以來,各種弱勢群體的身份認同在追求社會正義(男女平等、消除種族歧視)的歷史中發揮了正面作用。但晚近這些年來,美國流行的“身份政治”顯示出眾多弊病。美國的社會分裂,在一定程度上是身份政治的直接后果。

民主黨自己定位于代表弱勢群體,包括婦女、非裔、西語裔、同性戀、原住民、亞裔等等。這本來無可厚非,但各種“弱勢群體”有多元化的訴求,可能不相容甚至對立,也可能與社會整體的觀念和利益不一致。民主黨缺乏代表全社會的愿景,沒有凝聚社會的感召力,把某些身份群體的訴求、利益強加于社會整體。

右翼的身份政治突出表現為一種排外的民粹主義的觀念——“我們”是道德純潔、觀念正確的“人民”,“他們”是腐朽的政客、象牙之塔的精英,邪惡的左派,美國的敵人。

左右兩翼都陷入其中的部落式身份政治,撕裂美國社會,使政府無法有效制定恰當的福利政策。許多有識之士提出,美國需要“回歸”或“更新”出一種建立在共同價值觀念上的公民身份認同。這是一個重大挑戰。

大小政府之辯

以上討論涉及一個基點:政府行使促進人民福利的職能,因此不是“最小政府”,即所謂“守夜人政府”。守夜人政府不管這類事務。“最大政府”則是所謂“保姆政府”,從“搖籃到墳墓”樣樣事都管。在美國長期有關于大小政府主張之辯爭,最近有新動向。這個話題太重要,值得再略作申論。

《紐約時報》專欄作家布魯克斯最近發表一篇評論,主旨是說明美國民眾的觀點向左偏移,背離“守夜人政府”主張。(David Brooks ,How Democrats Won the War of Ideas)布魯克斯是溫和的保守派,或者,如他自己說,是漢密爾頓式的自由主義者。漢密爾頓是美國建國元勛,聯邦第一任財政部長。他主張建立有力有效的聯邦政府。當時聯邦沒有中央銀行,不發行貨幣(市面流通多家商業銀行票據),不能征收所得稅,真好像是守夜人政府。另外一個建國元勛杰斐遜(美國第三任總統)則強烈主張自由放任。幸好,如史家所說,他們兩人都“有華盛頓的耳朵”(說話能讓華盛頓聽進去),當時美國的政體實驗沒有局限于一端。如果沒有漢密爾頓及其“聯邦黨人”同道的努力,美國不會像后來那樣迅速成為強國。另一方面,杰斐遜為建立、維持自由民主制度作出了偉大貢獻。美國政體后來大體上一直在大、小政府之間曲折演化。交代這一點歷史背景,是為了先行排除可能的誤解,把布魯克斯視為左翼的大政府鼓吹者。

布魯克斯概述了美國這場辯論的歷史:“過去一百年來,美國一直進行著一場關于市場與福利國家的角色的漫長辯論。共和黨人偏好有限的政府,擔心一個大的保姆政府會傷害美國活力而侵蝕個人自由。民主黨人偏好一個大一些的政府,論證說,向人們提供基本經濟保障會讓他們得以承擔更多風險并且享受有尊嚴的生活。”

對現狀,布魯克斯引用民調資料加以說明:“三分之二的美國人支持允許人們通過聯邦政府購買健康保險,即‘公共備選方案’(public option)。三分之二的人支持拜登二萬億計劃來增加使用再生能源并建設高效利用能源的基礎設施。72%的可能選民,包括56%共和黨人,支持再一個二萬億疫情紓困計劃,提供給個人以及州和地方政府。”“ 三分之二美國人認為政府應當做更多事情來對抗氣候變化的影響。至少60%美國人支持提高最低工資并向低收入工作者提供稅收豁免。83%選民及70%共和黨人會考慮制定法規,擴展帶薪的家庭和醫療假期。”

最重要的概括是:“2015年,多數美國人相信‘政府過多地干預了最好讓工商業和個人自行處置的事項’。現在只有39%美國人還相信這一點,而59%的人認為,‘政府應當作更多的事來解決問題’”。

布魯克斯的判斷是:“這是一場持續多年的激烈辯論,但是自由福利國家——一個興旺的資本主義經濟結合慷慨的社會支持——的主張得勝。”

這個判斷是依據最近民調作出的,其有效性還需時間檢驗。但文中資料無疑反映了有依據的當前民情動向。他概括的“興旺的資本主義經濟結合慷慨的社會支持”不失為一種理想模式。當然,這種體制是在自由民主政體下,而且,大政府之“大”,只是相對于“守夜人政府”而言,不等同“保姆政府”。布魯克斯強調:“應該指出,存在著這個國家向左移動的極限。這還是如此一個國家:72%的人們自認是溫和的或保守的,只有24%自稱是自由派。以二比一的比例,美國人仍然保持對民主資本主義的強烈信念,而不喜歡社會主義。”

美國歷史上不僅有“守夜人政府”和“保姆政府”兩種觀念的辯論,也有兩種模式的實踐。德州偏向小政府模式,加州偏向大政府模式。實踐表明,兩種模式各有利弊,兩個州在經濟社會發展各方面也各有短長。比較恰當的模式是在“守夜人政府”和“保姆政府”之間取優棄劣的混合物。布魯克斯文章提到那些事項,多是當前政府為了增進民眾福祉,當下可行的政策舉措。

認同政府擴展履行必要的職能,必須結合強調政府應當謹慎從事。政府以往的一些福利政策舉措沒有達到預期目標,甚至產生負面效果,一個顯例是黑人單親母親及其非婚子女的狀況。現在,大體上三分之二的黑人嬰兒是單親母親所生,五分之三的單親母親處于貧困狀態,仰賴政府福利支持。情況并非歷來如此。1950年,72%黑人男性和81%黑人女性是處于婚姻狀態,只有17%黑人孩子生活在單親家庭中。在1965年,仍然有70%黑人孩子出生在已婚家庭。研究者指出,后來黑人少女、婦女婚外生子女的現象嚴重惡化,與福利制度的擴展密切相關。福利制度為這個特定群體的生存提供了條件,這個群體的自我認同加強了其發展趨勢。那樣的福利政策沒有提升他們脫離貧困。

考慮任何未來的政府福利政策舉措時,都應該接受以往失敗的教訓,排除制定政策時的某些盲點(例如身份認同的影響),警惕大政府天然具有的一些缺陷以及民眾人性中固有的一些惡質。

結語

本文討論的話題,有的具體,如最低工資、普遍基本收入,有的抽象一點,如身份認同、大小政府之辯,都關系到民生福祉。實際上,“促進公共福利”包括在美國憲法列舉的建立聯邦政府的基本目的(“樹立正義,保障國內安寧,提供共同防務,促進公共福利”)之中,是政府的頭等大事之一。最小政府如“守夜人政府”不管福利,而布魯克斯所說的“自由福利國家”中的大政府則面對如何促進人民福利的眾多復雜事項。無論選舉結果如何,大選后,這些話題不會消失。民眾還會就觀念原則爭辯,社會還要尋求具體問題的處置方案。■

(作者系經濟學者,現居美國新澤西州)

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